法官员额退出机制研究

论文提要：

法官员额制是指法院在编制内根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定法官的人员限额，员额一旦确定，短期内不能改变，没有缺额就不能递补。实行法官员额制既是社会发展的必然要求也是欧美等发达国家的普遍做法。当前，法官员额制改革顶层设计框架已基本搭建，全国也陆续完成员额制法官的选任工作，但改革配套制度仍存有大量漏洞，如员额制法官何时退出，如何退出就是一个亟待解决的问题。本文以国内外法官罢免情形为切入点，通过比较法考察，得出员额制法官非因法定事由、非因法定程序不得罢免的启示，综合我国国情和政治体制，筛选出员额制法官应当退出的几种情形，及退出应遵循的基本程序。希望此文能抛砖引玉，对我国司法改革制度的完善有所启发。

全文共6700字（含注释）

主要创新观点:

加强员额制法官的管理，形成有进有出，能上能下的动态调整机制是当前司法改革的重要组成部分。本文从国内外法官退出情形的比较法考察入手，得到法官非因法定事由、非因法定程序不得罢免的启示，探索出了员额法官退出的基本思路:一是成立中立的第三方机构（法官惩戒委员会），由第三方机构和纪检监察部门共同负责对员额法官进行审查，第三方机构主要审查法官工作有无过，纪检监察部门对法官有无违纪、言行进行审查，当事法院协助调查；二是加强对法官离职的诉讼化改造，对主动申请辞职或离休的法官离职审计，可以通过听证的方式确保当事法官辩护权利；另外，本文还简要描述了员额法官应当退出的主要情形及退出后的职业保障和待遇。

以下正文：

一、问题的提出

我国的司法改革是分期分批进行的，2014年6月，按照中央的部署，上海、广东、吉林、湖北、贵州、青海、海南七个省市成为第一批司改试点地区。一年后，试点省份纷纷出台了关于司法改革试点工作情况的报告并获得中央改革领导小组的通过。试点报告在人员分类管理、人员分类定岗、法官助理体制机制、法官选拔任用、法官晋升机制、法官职业保障等主要方面均有阐述，形成了较为统一的经验做法，带头探索出了一条具有中国特色的法官入额、晋升、考核机制，为其他省份以后司法改革铺下了基石。但在员额法官退出机制问题上，部分试点省份虽对入额法官业绩考核有阐述，但触及不深，是司法改革制度的一大漏洞。据最高人民法院司法改革白皮书介绍，截止2017年3月初，全国已有28个高级法院（含兵团分院）、360余个中级法院、2600余个基层法院完成员额法官遴选工作，约占全国法院总数的87%（1），法官人数也由员额制改革前的21万人缩减为12万余人。换句话说，全国绝大多数省份已经出台了法官遴选机制，并按照该机制遴选出了法官。那么，符合条件的法官经过遴选程序成功入额后，是否一劳永逸，如何加强对入额法官的日常考核就显得特别重要。

二、建立法官员额退出机制的重要性

建立专业性强、公正高效的司法队伍是我国建设法治国家的必然要求，而法官作为处理案件、解决纠纷的主导力量必须是优秀的。建立员额法官退出机制可以使专业素质差、道德品质不高、自我要求不严的法官退出行列，确保法官精英留在一线办案。

（一）建立法官员额退出机制有利于提高法官整体素质，实现法官队伍专业化、职业化、精英化，树立司法公信力。无论是在发达的欧美国家还是在发展中国家，司法审判都是一项专业性高的技术活，它要求法官必须具备详实的法律知识、丰富的社会经验和娴熟的庭审驾驭能力。随着员额制改革的推进，法官得到筛选，法官员额有进有出必将倒逼法官工作责任心的提高。

（二）建立法官员额退出机制有利于提高审判质效，促进司法公正。员额制法官随着工资待遇的提高，较同级别行政机关公务员有着更高的职业认同感和荣誉感。建立员额法官退出机制，加强对法官日常考核，明确员额法官退出情形，一方面会促使办案法官以更高的责任心对待案件，使案件整体审理质量得到提高，冤假错案逐渐减少；另一方面，员额法官必须办案且有数量要求，不办案件或办案不达标都将退出员额，这是最高院硬性规定，此规定有利于提高审判效率。

（三）建立法官员额退出机制有利在法院内部形成竞争激励机制，遇空额补录，疏通了法官助理晋升通道。一般来说，法官助理除开庭外，其他审判活动都会参与，法官助理在“师傅”法官的带领下，耳濡目染，审判经验日益积累，很快就能进入法官角色。今后，员额法官空额应当从法官助理中选补。

（四）建立完善的法官员额退出机制有利于落实司法责任制,保障法官权利。“让审理者裁判，由裁判者负责”是司法改的重要目标，法官员额退出机制是司法责任制的必然结果，那些办案质量差、效率低、效果差的办案法官可能在面临退出员额的同时还可能被追究司法责任。同时，建立完善的法官员额退出机制可以确保员额法官非因法定程序和法定事由不被免除，对法官起到了职业保障作用。

三、国外法官罢免的主要情形及罢免程序

由于中外国家政治体制、立法文化及法官选任方式的不同，法官的免职情形和免职程序上也有明显不同。

（一）以德国、日本为代表的大陆法系国家为例：（2）

日本、德国在罢免法官的事由上较为笼统，但反映出这些国家对法官的职业伦理，职业操守都要求很严格。在免职程序上主要采用司法诉讼程序：起诉调查机关向中立的有权罢免机关提起诉讼，由嫌疑法官进行答辩，再由有权罢免机关宣布判决结果。

（二）以美国、我国香港为代表的英美法系为例：

法官弹劾制度最早起源于英国，后在美国得到发展。英美法系国家采用弹劾制是因为这些国家判案多参照判例，基本没有成文法典作为参照依据。我们认为，在法官罢免上，大陆法系的诉讼模式更可取。一是因为有实体法标准可依，裁判更公正；二是因为程序保障更充分，给法官留有救济通道；三是法官免职摆脱了“同体惩戒”的模式，由中立的第三方审查决定；四是法官对适用法律和事实认定的错误，不能作为罢免的依据。

四、构建法官员额退出机制应遵循的基本思路

目前，我国法官离职情形主要有以下几种：一是法官主动申请辞职。二是法官被辞退或开除。三是法官在任职期间有违法、违规、违纪等不当行为被开除的。四是法官到龄退休的。法官主动退出的程序也是依照行政机关公务员退出程序；被动推出情况下一般是由本院纪检监察部门调查，院党组讨论决定，报人大批准。这是典型行政管理模式，根据最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》的要求，我们认为，法官惩戒要富有司法特性，惩戒主体要中立，惩戒程序要高效、公正。具体来说，可以从以下几个方面着手：

（一）成立第三方中立的惩戒机构

建立第三方惩戒机构对法官行为进行评判，是保障法官身份权利的重要手段。在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中，最高院就有要求在国家和省一级设立法官惩戒委员会的意思。后来，最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，该意思得到明确。惩戒委员会由人大代表、政协委员、法学专家、律师、法官及检察官组成。惩戒委员会的工作职责在于根据法院调查的情况依照程序审查认定，并接受当事法官的申诉。由于我们国家党领导一切，有着独立的监察体制，法官因违纪被动退出员额必然会有纪检监察程序的引入，因而还要做好纪检监察程序和法官惩戒程序的衔接。

（二）建立规范的法官免职程序

在追责程序上，应当进行诉讼化改造，给予当事法官更为完善的救济渠道，明确法官非因法定事由、法定程序不被辞退或者罢免。对于法官涉嫌犯罪以外的违规违纪行为，由本级纪检监察部门调查后，向法官惩戒委员会提出处理意见，惩委会根据证据材料采取听证形式进行审查，并做出是否处分、如何处分的决定报法官所在地人大备案。同时应明确被调查的法官具有申辩权和提请复议复核权。在追责情形上，需要赋予法官职务豁免权，明晰若法官的行为并未超出自由裁量权范围，只是偶然形成的不合理的决定，并不具备故意或明显过错，则不应该对职务行为承担办案责任。

在法官辞职或退休程序上，也需要经过法官惩委会审查通过，才可以依照公务员法规定依序退休。

（三）正确界定司法责任，保障在职法官豁免权

“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法改革的重大举措，也是本轮司改的核心内容之一。最高院在2015年9月发布的《关于完善人民法院司法责任制若干意见》对责任的含义、追责与免责的情形、追责的程序都作出具体规定。根据该《意见》，所谓的司法责任实际上就是审判责任，具体到司法活动上主要就是违法审判责任。按照《意见》规定，违法审判责任有两种，一种是在审判中故意违反法律规定，另一种是因重大过失导致裁判错误造成严重后果。

虽然《意见》对司法责任的构成要件、免责情形、追责程序作了科学界定，但仍有部分司法人员对司法责任的认识模糊不清，很多人陷入“结果责任”的漩涡，是否属于错案，基本上是看法官作出的裁判是否被撤销或者改判，这是不符合《意见》立意精神的。还有一种是根据裁判行为追责，是指在对法院的审判人员追责时，不是依据法院作出的裁判是否上诉或再审中被撤销或被改判，而是根据法官在从事审判活动中是否实施了违法行为（3）。如果实施了违法行为，即使该法官审判的案件没有被改判或撤销，也应当追究审判责任。正确界定司法责任，保障了法官非因故意或重大过失适用法律错误、认定事实错误不被追责，确保了司法独立性。

五、法官员额退出的主要情形

我国的《法官法》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》以及我们党的纪律处分条例、党政干部问责条例都是惩戒法官的依据，惩戒事由多样。仅《法官法》就有13种事由可导致法官被免职，且很多事由极易导致随意性解释。

目前上海市和山西省高级人民法院以及部分中级人民法院已经建立员额法官退出机制，并出台了《员额制法官退出机制的意见 (试行)》，《意见》明确规定了员额制法官入额后非一劳永逸，根据员额制改革的目的和我国国情，法官退出情形应包含以下介个方面：

一是不能胜任员额制法官工作的应当退出。根据法官绩效管理考核办法，年度考核连续两年考核不合格的应当退出；年办案数没有达到最低要求的应当退出员额；没有亲自办案的应当退出。法官员额数一般偏紧，法官不办案加剧了案多人少矛盾，法官必须办案是情理之中的事也是最高院的硬性要求。

二是员额制法官配偶、子女在本省（市、县）从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，其配偶、子女没有退出所在职业的，本人应当退出员额（4）。此条在于防止员额法官对其配偶或子女进行利益输送，滋生腐败，影响案件公正审判。

三是案件审理中因故意或重大过失造成严重后果的。法官肩负着弘扬社会公平正义的责任，对待每一份判决都要慎之又慎，既要符合法律准则、又要符合道德良心准则。故意或重大过失审判说明该法官已不珍惜法官这一职业，不能认真对待群众利益，不能做到中立审判。

四是纪检监察部门认为必须退出。员额法官在司法活动中有徇私舞弊，贪赃枉法等违法、违纪行为的；日常生活中有不当行为损害人民法院形象的；不接受中国共产党的领导，发表与自身身份不符的不当言论的都应当按法定程序予以清退。

五是嫌疑法官拒不配合惩戒机构调查，毁灭、转移证据的。这某种程度上反映了嫌疑法官的悔过程度，如果法官对抗调查，说明其品行不端，不具备但法官的品格。

六是员额制法官主动申请辞职的。员额制法官都是经过严格选拔培训上岗，有着几年甚至是十几年的办案经验，可以说是出类拔萃，如果任其申请辞职，转做其他法律工作，就是司法资源的浪费，长此以往会对整个司法系统产生诸多不利影响。因此，对于主动申请辞职的应当进行规范，一是规定法官入额后最低服务年限，如一旦被选任为员额法官，最低服务期为10年；二是加强对主动申请辞职法官的离任审计审查，主要包含财产审计和案件审查，有未结案件、涉诉信访案件或案件投诉未处理完毕的不予离职。

七是由于工作调动离开法院的。司改后，法院应当设置独立于行政机关的职级管理体系，法官除正常退休外，从法院调出的，应取消原级别待遇，同时退出员额。

八是达到法定退休年龄退休的。目前我国法官退休年龄适用公务员法规定的一般行政机关公务员退休年龄，即：女年满55周岁，男年满60周岁，法官早退休是司法资源的浪费。我国法官退休年龄相较于西方发达国家，退休年龄过早，且西方国家对法官退休年龄的规定通常没有男女性别上的年龄差异。

六、员额法官退出后保障

（一）员额法官被免后工作安排

员额法官退出员额后，可以从事法官助理或书记员工作，也可以在其他内设机构从事管理岗位，但不应当永久剥夺其再次担任法官的权利，那样容易使人丧失信心和希望，影响工作积极性。一般来说，法官资格不是因为重大原则性错误如违法违纪被免的，在法官员额出现空缺时，只要符合任免条件，具备竞争法官员额资格，仍然可以竞选员额法官。这样才有利于建立起整体的竞争机制，提高案件审理质效，激起曾经被免者的斗志。

（二）完善法官退休制度及待遇

优厚的福利和退休金是法官职业保障的重要部分，它不但能提升了法官职业的的尊容，还会形成了巨大的社会吸附效应。根据我国实际情况，可以考虑采取以下两个措施：一是建立退休金制度。法官退休时如未因违法受到处分，可以拿到全额工资还可以按其工资一定比例支付退休金。二是完善退休年龄制度，可以考虑将男女退休年龄确定为65周岁。

七、结语

法官员额制是世界各国司法通例，这是由司法本质及其规律所决定的。我国目前的司法改革仍处于探索阶段，如何完善员额法官退出机制，可以从以下几个方面展开陈述：一是注重参考依据，法律法规参照、国家政策参照和理论参照是长期的实践经验积累，符合司法规律走向；二是依照我国国情，向西方发达国家借取成功经验，处理好国情同法律移植的关系；三是要用发展的眼光看问题，司法规律也不是一成不变的，相关制度的完善需要长远的眼光和短期利益统筹规划。

（1）最高人民法院官网：《最高人民法院发布司法改革、司法公开白皮书》，载www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-36952.html，于2017年5月9日访问。

（2）王彪：《论我国法官惩戒制度的完善》，载http://www.docin.com/p-1793217227.html?docfrom=rrela，于2017年7月15日访问。

（3）李浩：《追究司法责任的理性回归：从审判结果责任到审判行为责任》，载《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》2014年第1期，第440页。

（4）山西省高级人民法院：《员额制法官退出机制的意见 (试行)》，载http://news.163.com/17/0216/03/CDC82PH500018AOP.html，于2017年5月20日访问。